杨洁：优化营商环境的浪潮已经掀起

来源： 瞭望东方周刊

优化营商环境的浪潮已经掀起

国家发展改革委法规司司长 杨洁　　

　　我们看到，参评城市纷纷把优化营商环境作为全面深化改革的“头号工程”，还有不少城市把优化营商环境作为“一把手”工程，主要领导带头研究部署、协调推进、督办落实。

　　“党中央、国务院高度重视优化营商环境。一年来，我国不仅构建起具有中国特色的营商环境评价体系，《优化营商环境条例》亦已公布。”国家发改委法规司司长杨洁接受《瞭望东方周刊》专访时说。

　　这两件具有里程碑意义的事件中，评价体系的建立旨在以评促改、以评促优，树立起城市标杆；《条例》则旨在巩固改革成果、鼓励持续创新，指导全国持续优化营商环境。

　　“现在，各个城市已掀起打造更好营商环境的浪潮。”杨洁认为，随着国家深化“放管服”改革、优化营商环境的持续推进，符合新发展理念和高质量发展要求的城市必将大量涌现。

以评促改、以评促优

　　《瞭望东方周刊》：从2003年开始，世界银行已连续16年对全球190个经济体的营商环境进行评估。与世界银行的指标体系相比，我国的营商环境评价体系有何不同？

　　杨洁：我国的营商环境评价体系在保留和丰富国际通行的评价指标基础上，融入了中国改革的时代要求和地方特色。

　　世界银行的评价指标体系主要关注企业全生命周期服务，我们则在此基础上增加了反映投资吸引力、体现监管与服务两个维度的相关指标，以衡量城市长期投资吸引力和高质量发展的基本面。

　　简单地说，我们既借鉴了世界银行的12个指标，又剔除了与中国国情明显不符的内容，并增加了符合中国国情的评价指标，总共有18个一级指标，可以更加准确、完整地反映一个地区的营商环境优劣。

　　可以说，这套评价体系更贴近中国的实际情况。

　　《瞭望东方周刊》：这套评价体系在实践中运行得如何？

　　杨洁：2018年，我们在东部、中部、西部和东北地区选取了22个城市，开展了营商环境试评价。首批试评价在北京、上海、厦门、深圳等12个城市开展。根据首批城市的反馈意见，我们对指标进行了调试修正，随后在天津、重庆、青岛等10个城市开展了第二批试评价，并进一步核验调整了评价指标。这些试评价，为构建具有中国特色的营商环境评价指标体系进而在全国范围内逐步推行积累了实践经验。今年，按照国务院要求，我们在直辖市、计划单列市、部分省会城市和地县级市等41个城市和东北地区开展了营商环境评价。按照部署，2020年将在全国地级及以上城市开展评价。

　　在评价的过程中，我们也发现了一些面上的共性问题。比如办理建筑许可涉及部门多、流程复杂、办理时间长，政策落实“最后一公里”问题仍然存在。针对这些问题，我们正会同有关部门深入研究，抓紧推动出台一批可在全国层面推行的改革举措。

　　给一个城市打分不是目的，以评促改、以评促优才是目的。总结梳理出一批可复制可推广的先进经验，让各地区各部门对着标杆去努力，是开展营商环境评价的重要内容。

调研中的发现

　　《瞭望东方周刊》：没有调查，就没有发言权。一年来，你们开展了哪些调研？

　　杨洁：为更好了解和掌握各地区、各部门优化营商环境相关情况，一年来我们先后赴京津冀、长三角、粤港澳大湾区、东北地区、中西部地区开展调研，在北京、上海、深圳、大庆、衢州、荆门等多个城市组织召开了片区优化营商环境专题座谈会，还走访了全国工商联、各地政府行政服务大厅、公共企事业单位和部分民营企业。

　　《瞭望东方周刊》：你们在调研中看到了哪些变化？

　　杨洁：我们看到，参评城市纷纷把优化营商环境作为全面深化改革的“头号工程”，还有不少城市把优化营商环境作为“一把手”工程，主要领导带头研究部署、协调推进、督办落实。

　　以试评价为契机，各地区、各部门持续优化营商环境，取得了许多实实在在的改革成效。

　　比如，清单管理制度全面实行。2019年版全国和自贸试验区外商投资准入负面清单在服务业、制造业、采矿业等领域推出了11项开放措施；《市场准入负面清单（2019年版）》正在按程序报批；“减证便民”行动深入开展，截至今年4月底，各地区、各部门共取消证明事项13000多项。

　　从各地来看，审批便民服务持续深化，江苏推行“不见面审批”，浙江开展“最多跑一次”改革，天津试点国际贸易“单一窗口”标准版建设；监管执法不断规范，北京将信用信息查询使用嵌入行政审批和日常监管流程，杭州探索为失信行为主体提供重塑自身信用的合法途径；创新要素不断集聚，厦门、长沙等地试点知识产权综合管理改革，粤港澳大湾区科技创新中心加快建设，仅深圳就集聚了超过3万家高新技术企业……

　　值得一提的还有，融资难、成果转化难等问题得到了有效缓解。厦门推出“银税互动”项目，利用纳税信用大数据，联合各大银行为守信纳税人尤其是小微企业获得无抵押信用贷款提供支持；武汉设立了科技创业投资引导基金，支持产业发展前景好的科技项目成果转化。

　　公共服务供给也得到不断增强。北京提供了低压小微企业接电“零上门零审批零投资”服务；上海实行了“客户经理+项目经理”双经理负责制，客户经理全程代办接电报批相关手续……

　　《瞭望东方周刊》：调研中有没有发现什么问题？

　　杨洁：对标对表党中央、国务院的决策部署要求，对标对表国际先进水平，对标对表企业和群众的期待，营商环境改革的成效仍是初步的，还有不少环节让企业和群众不满意。

　　比如，审批行为不规范，不同地区办事大厅的审批条件、要件、流程、时限标准不统一；有的部门和单位办事手续繁琐，环节多、耗时长、收费高、随意性大。

　　优化营商环境时不我待，不进则退，慢进亦退，非进不可。我们坚信，随着国家深化“放管服”改革、优化营商环境的持续推进，符合新发展理念和高质量发展要求的城市必将大量涌现。

京沪经验

　　《瞭望东方周刊》：近日，国务院办公厅印发《关于做好优化营商环境改革举措复制推广借鉴工作的通知》，对全国复制推广借鉴京沪两地优化营商环境改革举措进行了部署。在你看来，北京和上海的经验是什么？

　　杨洁：近年来，北京市、上海市聚焦市场主体反映强烈的突出问题，对标国际先进水平，推出大量改革举措。京沪经验概括起来就是“三个推进”：

　　一是牵头部门、职能部门协同推进。优化营商环境绝不仅仅是一两个部门的事，而是一项综合性的系统工程。京沪两地在推进改革的过程中十分注重部门协同。比如，提供不动产登记、交易和缴税“一窗受理、并行办理”服务，实行不动产登记电子证照协同互认。

　　二是信息化、智能化应用广泛推进。比如，实行开办企业全程网上办、客户用电线上报装、纳税人线上“一表申请”“一键报税”。

　　三是法治化、规范化建设加快推进。比如，积极推进政府信息公开，让市场主体知晓并按照规则和标准去做，推行法院网上立案与司法数据常态化公开，推行全流程网络化办案，构建诉讼服务平台，等等。

　　2019年6月10日，在上海市静安区越洋广场写字楼内的静安“楼小二”自助服务站，企业工作人员在了解自助办理的相关内容（刘颖/摄）

吸收各方意见

　　《瞭望东方周刊》：备受关注的《优化营商环境条例》已经公布。此前的征求意见阶段收到了哪些反馈？

　　杨洁：《条例》的制定出台，既是巩固改革成果，也是推动改革深化，更是引领改革方向。因此，我们高度重视，不仅网上征求意见、书面征求意见，还面对面广泛听取意见。

　　网上征求意见30天，共有8044名公众参与。书面征求了部门、地方、研究机构、行业协会商会和民主党派中央共计150个单位的意见建议。

　　起草工作专班先后在广东深圳、上海浦东、浙江衢州、北京组织召开17场专题座谈会，面对面听取了150家内外资企业、50位城市分管市领导、50位人大代表和政协委员，全国工商联、中国贸促会、律师协会等行业协会商会，以及美国、欧盟、德国、日本等驻华商会的意见建议。

　　从反馈情况来看，社会各界对《条例》充满期待。民革中央等民主党派中央围绕优化营商环境开展了专题调研，地方政府专门组织人员研提意见，行业协会商会积极反映企业诉求。大家都希望能尽自己的一份力，使《条例》更加科学、更接地气。

　　《瞭望东方周刊》：征求意见后《条例》的内容有哪些修改？

　　杨洁：大致有四个方面的修改。一是进一步对标对表落实党中央、国务院决策部署要求。比如，在第一章《总则》的修改中，充分体现了党的十九大和十九届二中、三中全会精神，充分体现了中央经济工作会议精神和全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议精神。

　　二是进一步回应基层企业群众期待。比如，市场主体对拖欠账款问题特别关注，《条例》就规定“县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制”。

　　三是进一步吸收各地尤其是京沪两地营商环境改革经验。京沪两地“推广应用国际贸易单一窗口”“实行不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理”的经验做法被纳入《条例》，用制度进行了固化。

　　四是进一步规范表述。正如前面所说，《条例》征求意见得到了各界的广泛关注，一些法学专家用法言法语提出进一步规范表述的意见，我们都认真研究、充分采纳。

“四个结合”

　　《瞭望东方周刊》：这份将指导全国持续深化营商环境改革的文件有哪些亮点？

　　杨洁：我认为《条例》做到了“四个结合”：坚持问题导向和目标导向相结合，巩固改革成果和鼓励持续创新相结合，政府主导和社会共治相结合，基础定位和制度衔接相结合。

　　在第一个结合上，《条例》聚焦长期困扰市场主体的痛点、难点、堵点问题，瞄准我国与国际一流营商环境的差距，突出针对性。比如，针对知识产权保护，规定了国家建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，推动建立知识产权快速协同保护机制，健全知识产权纠纷多元化解决机制和知识产权维权援助机制。

　　在第二个结合上，《条例》对各地区各部门已经普遍实行的成熟改革举措，上升到制度层面予以固化；对改革方向已经明确但具体实施上还有待进一步细化完善的改革举措，比如推行告知承诺制，就进行相对原则的规定，为创新留出空间。

　　在第三个结合上，《条例》明确了各级政府及其有关部门优化营商环境的职责，同时贯彻社会共治理念，充分调动各方力量共同努力。

　　在第四个结合上，把握好《条例》作为优化营商环境领域基础性法规的定位，以概括性、统领性规定为主，对有关法律、行政法规已有规定的，仅作必要衔接，不作重复规定。

　　《瞭望东方周刊》：具体而言，如何贯彻社会共治？

　　杨洁：在基层调研的时候，有位人大代表说了一句话，我至今记忆犹新。

　　他说：“营商环境为人人，人人都是营商环境。”这句话很朴实，但说出了营商环境的意义，也说明了营商环境改革是一项系统性、整体性、协同性很强的改革，必须充分调动各方面力量共同努力。

　　比如说，鼓励和支持金融机构加大对民营企业、中小企业的支持力度；供水、供电、供气、供热等公共企事业单位应向市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务；行业协会商会应加强行业自律，依法及时反映行业诉求；新闻媒体应当为优化营商环境创造良好舆论氛围，等等。

　　只有人人关心营商环境，人人参与营商环境建设，才能形成合力，推动改革红利惠及更多企业和群众，更好地实现城市和经济的高质量发展。